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中央蘇區(qū)鄉(xiāng)村基層政權運作特征及其啟示

　　中央蘇區(qū)時期，中國共產(chǎn)黨的基層政權運作實踐是建設現(xiàn)代國家的重要探索，當時的鄉(xiāng)蘇維埃政權，是現(xiàn)、當代中國鄉(xiāng)村基層政權的“雛形”。由于它在中國歷史上首次將國家政權下沉到鄉(xiāng)一級，形成了我國鄉(xiāng)村基層政權運作的某些“基因”，對此后的中國農(nóng)村基層政權運作產(chǎn)生了重要影響，是一個值得深入研究的課題。
國家政權首次下沉到鄉(xiāng)一級
　　傳統(tǒng)社會有“皇權不下縣”的說法，正式的國家政權到縣一級為止?？h以下由“紳權”“族權”“保甲”等地方力量控制，形成“保甲為經(jīng)，宗法為緯”的鄉(xiāng)村社會控制和運作體系。這種情況一直延續(xù)到民國時期。盡管1930年國民政府出臺《縣組織法》，有將國家政權下沉到鄉(xiāng)一級的規(guī)劃，但由于國民黨對廣大農(nóng)村地區(qū)的行政滲透能力有限，所以此后近10年間，國民政府基層政權建設的重點主要仍在區(qū)和保甲方面，并未真正開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設。只是到了1939年“新縣制”推行后，國民政府的政權機構才正式延伸到鄉(xiāng)保。此前，國民政府的國家權力對廣大農(nóng)村來說基本上還是一個“懸浮式政權”。
　　真正將國家政權下沉到鄉(xiāng)一級的是中央蘇區(qū)時期的鄉(xiāng)蘇維埃政權。與國民黨政權自上而下的行政滲透不同，中國共產(chǎn)黨一開始就將政權建設與底層農(nóng)民動員結合在一起。1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會之前，蘇區(qū)許多地方已經(jīng)設有“鄉(xiāng)蘇維埃政府”，如峽江縣內，1930年5月就在縣蘇維埃政府之下設立了鄉(xiāng)蘇維埃政府。中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》規(guī)定：中華蘇維埃共和國地方政府采取省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級制，鄉(xiāng)蘇政權是蘇維埃國家農(nóng)村基層政權組織，“為鄉(xiāng)的最高政權機關”。中華蘇維埃第一次全國代表大會召開后，從中央、省、縣，到區(qū)、鄉(xiāng)五級蘇維埃政權體系在蘇區(qū)普遍建立起來。
人民當家作主
　　當時鄉(xiāng)蘇維埃政權設置了以下機構和人員：一、鄉(xiāng)蘇代表會議?！班l(xiāng)蘇代表”根據(jù)差額選舉法由全體選民選出。如1933年下才溪鄉(xiāng)提出候選人160多人，最終選出91名“鄉(xiāng)蘇代表”。“鄉(xiāng)蘇維埃代表會議”由全體“鄉(xiāng)蘇代表”組成，是全鄉(xiāng)最高權力機關，其職能是討論蘇維埃的法令、政策、決議等如何在本鄉(xiāng)落實，制定相關實施方案。二、鄉(xiāng)蘇維埃主席團。鄉(xiāng)蘇維埃代表會議選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)蘇維埃主席團，作為代表會議閉會期間全鄉(xiāng)最高權力機關。主席團一般由5-7人組成，其職責是執(zhí)行“鄉(xiāng)代表會議”和上級蘇維埃政府的決議與指示，推動各代表、委員會與群眾團體去動員全鄉(xiāng)群眾開展各種工作。三、鄉(xiāng)蘇維埃主席?！班l(xiāng)蘇”主席由鄉(xiāng)蘇維埃主席團推選、鄉(xiāng)蘇維埃代表會議選舉產(chǎn)生。其主要任務是全面負責鄉(xiāng)蘇維埃工作，出席上級召集的會議，主持本鄉(xiāng)各種會議，處理鄉(xiāng)蘇維埃日常事務。四、“鄉(xiāng)蘇”各類群眾委員會和人民團體。常設性的如擴大紅軍委員會、優(yōu)待紅軍委員會、工農(nóng)檢查委員會等。臨時性的如查田委員會、開荒委員會、選舉委員會等。在鄉(xiāng)蘇維埃下面，還有各種政治的、軍事的、經(jīng)濟的、文化的群眾組織，如貧農(nóng)團、婦女會等。這些委員會和群眾團體，涵蓋了各種人群，將蘇區(qū)絕大部分群眾緊密地團結在基層蘇維埃政府周圍。這種政權結構充分體現(xiàn)了蘇區(qū)基層政權運行主體是廣大人民群眾，體現(xiàn)了人民當家作主的政權本質。
“壓力型”運行體制
　　鄉(xiāng)蘇維埃是黨和國家設置的一級政府機構，在享有一定行政權力的同時，也承擔著黨和上級政府賦予的職責。它必須接受黨和上級政府的領導和監(jiān)督，執(zhí)行黨和上級政府的命令和決議，貫徹黨和上級政府的意志和要求。有關文件明確規(guī)定：蘇區(qū)各級政府都必須“經(jīng)過黨、團的活動從中起領導作用的。這一工作方式，從中央政府直到鄉(xiāng)村蘇維埃政府，都應一致遵守”。毛澤東在《鄉(xiāng)蘇怎樣工作？》中強調：對農(nóng)村中的各類委員會、群眾團體，黨和政府“負了完全領導的責任，要按期檢查他們的工作”，發(fā)現(xiàn)問題要及時采取批評、開除、懲辦等措施，十分強調黨和上級政府對基層政權的領導和權威。
　　根據(jù)1931年11月出臺的《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》，黨和政府賦予鄉(xiāng)蘇維埃的職責涵蓋了政治、經(jīng)濟、軍事、文教、社會管理等各方面。鄉(xiāng)蘇維埃除了擔負對上級政府交辦任務的接收、布置、落實，以及對下級民眾工作進行指導、督促、檢查等大量具體的行政性事務外，還承擔著反映群眾意見和滿足群眾基本生活需求等職能。
　　鄉(xiāng)蘇維埃是在“壓力型”體制下完成職責的。蘇維埃行政管理體制實行的是層級制，貫徹“下級服從上級、地方服從中央”的組織原則。中央和各級政府可依靠自身權威和行政權力，把任務和指標層層量化分解，落實到下級組織以及個人身上，使其在規(guī)定時間內完成，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟等方面的獎懲，從而形成“壓力型行政體制”。在黨和上級政府“壓力”下，“鄉(xiāng)蘇”必須動用其植入群眾之中的“鄉(xiāng)政運作網(wǎng)絡”，積極開展民眾動員和組織工作，調整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務傾斜，以保障任務的順利實施。
深入群眾中的“鄉(xiāng)政運作網(wǎng)絡”
　　“鄉(xiāng)蘇”位于行政權力的末端，既要面對中央、省、縣、區(qū)自上而下的壓力，又要面對非科層化的分散民眾。這種情況決定，鄉(xiāng)蘇單純依靠自身機構和工作人員，不可能完成上級下達的任務，必須把“鄉(xiāng)政運作網(wǎng)絡”植入群眾之中，才能提高農(nóng)民的組織化程度并將任務落到實處。
　　鄉(xiāng)蘇之下的村級“鄉(xiāng)政運作網(wǎng)絡”主要包括：一、村主任、村代表、村代表會議。村設主任1人，由“鄉(xiāng)代表會議”在各村代表中推舉產(chǎn)生，擔負領導、督促全村工作之責。“村代表”由全村居民大會選舉產(chǎn)生，他們不脫產(chǎn)，帶領一定數(shù)量的群眾，落實蘇維埃布置的工作。所有村代表組成“村代表會議”，村主任通常每十天召集“村代表會議”一次，討論如何開展本村工作。二、村級各種委員會和群眾團體。根據(jù)工作需要，在征得上級同意的前提下，各村可設立委員會。村級委員會的主任和委員，由村主任提名，在村代表會議上通過。每一委員會的委員人數(shù)為3人至5人。村級組織的所有成員既是村“干部”，又是普通群眾之一員，全都不脫產(chǎn)、不拿薪。
　　通過以上措施，鄉(xiāng)蘇維埃將分散的鄉(xiāng)土社會整合成整體，變成一個高度組織化的鄉(xiāng)土社會。由于這種“鄉(xiāng)政運作網(wǎng)絡”深深植入群眾之中，黨和政府的意志得以全面介入到農(nóng)民的日常生活之中。對此，毛澤東在《才溪鄉(xiāng)調查》中給予了高度評價：“依靠于民眾自己的鄉(xiāng)蘇代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網(wǎng)一樣組織于蘇維埃之下，去執(zhí)行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優(yōu)勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方?！?br>“非制度化”運作方式
　　鄉(xiāng)蘇維埃與縣蘇維埃、區(qū)蘇維埃的關系是科層制架構，存在上下級關系，因此縣蘇維埃、區(qū)蘇維埃對“鄉(xiāng)蘇”可采取制度化手段如行政命令、組織處理等進行運作。但鄉(xiāng)蘇維埃與村之間就不是完全的科層制關系，由于“鄉(xiāng)蘇”面對的是一個非科層制、分散性的鄉(xiāng)村社會，因此除了運用命令、督察、組織處理等必要的制度化手段外，還必須采用大量的非制度化手段。這些非制度化手段主要有以下幾種：
　　會議動員。上級政府下發(fā)的命令、訓令和決議，各鄉(xiāng)、村代表會議都要詳細討論，并聯(lián)系本鄉(xiāng)的實際情況擬定實施方案。鄉(xiāng)主席、村主任及代表們要召開群眾大會，向群眾報告與解釋，使每個群眾都了解有關工作的重要意義與實施方法，并鼓動群眾熱烈自愿地執(zhí)行蘇維埃的工作。
　　關心群眾，為人民服務。毛澤東告誡蘇區(qū)的黨員干部：真正的銅墻鐵壁是什么？是群眾，是千百萬真心實意地擁護革命的群眾。這是真正的銅墻鐵壁，什么力量也打不破。蘇區(qū)基層干部們在關心群眾、為人民服務方面“創(chuàng)造了一等工作”。他們深入群眾，了解群眾的困難，并想方設法加以解決。正因為蘇區(qū)基層干部真心實意地為人民群眾謀利益，蘇區(qū)群眾才真心實意地支持革命，擁護蘇維埃政府。
　　深入細致的思想政治工作。蘇區(qū)干部們善于做群眾的思想政治工作。擴紅時石徑鄉(xiāng)青年劉木有報名參軍，但遭到其妻反對，鄉(xiāng)蘇維埃主席胡林生聽說后，立即跑了七八里路趕到劉家做工作。此時劉妻已回娘家，胡又跑到劉妻娘家，對她進行耐心細致的說服教育，從她家的苦難家史，講到保衛(wèi)紅色政權的意義，直講到她心服口服同意劉木有參軍。毛澤東高度肯定這一做法，他說蘇區(qū)干部們“能用全力去動員群眾，用極大的耐心去說服群眾，結果能完全實現(xiàn)他們的任務，并且爭取了最快的速度”。
　　干部的示范作用。以令率人，不若身先。榜樣是旗幟和燈塔，它鼓舞斗志，指引方向，給人力量。蘇區(qū)干部時時處處都發(fā)揮著模范帶頭作用。長岡鄉(xiāng)擴紅運動中，最先報名參軍的是鄉(xiāng)蘇維埃的黨員和干部；在購買公債運動中，購買公債最多的是萬必才等黨員干部；為了帶領婦女擔當起生產(chǎn)任務，共產(chǎn)黨員、鄉(xiāng)婦女主任李玉英首先學會用犁耙，并帶動長岡鄉(xiāng)4個村130多名婦女在20天內也學會了。鄉(xiāng)蘇維埃之所以能順利推進各項工作，同黨員干部們的示范帶動密不可分。
　　開展競賽活動。1932年3月23日，中共中央組織局發(fā)布《關于革命競賽與模范隊的問題》，指出要用“革命競賽的新方式”“轉變全部工作”。毛澤東在《長崗鄉(xiāng)調查》一文中也強調：“為了爭取工作的速度，革命競賽的辦法應該在每個鄉(xiāng)里實行起來?！痹谔K區(qū)基層社會，隨時都可以看到各類競賽，既有人與人、家與家之間的競賽，也有村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的競賽。張聞天指出：勞動競賽已成為蘇區(qū)人民“創(chuàng)造新社會和新生活的自覺的、愉快的活動”“成為蘇維埃區(qū)域內群眾生活的一部分”。作為一種工作方式，競賽活動極大地激發(fā)群眾熱情，提高了蘇區(qū)基層政府的工作效率。
　　綜上所述，作為現(xiàn)當代中國基層政府的源頭，鄉(xiāng)蘇維埃政權運作具有四大特征：一是政權運行主體的人民性。大批工農(nóng)兵先進分子被選舉到蘇維埃政權中，鄉(xiāng)蘇維埃領導、代表緊密聯(lián)系群眾，真心實意地為群眾謀利益，體現(xiàn)了人民群眾當家作主的政權本質。二是“壓力型”運行體制。鄉(xiāng)蘇維埃在黨和上級政府的領導和監(jiān)督下履行職責，嚴格執(zhí)行黨和上級政府的命令和決議，并有考核獎懲。三是“鄉(xiāng)政運作網(wǎng)絡”深深植入群眾之中?！班l(xiāng)蘇”通過建立各種委員會與民眾團體，使全鄉(xiāng)、村的民眾建立有效網(wǎng)絡，便于蘇維埃各項工作的開展。四是豐富的非制度化運作方式，包括會議動員、思想政治工作、干部示范作用等?？傮w來說，這種運行體制和方式，體現(xiàn)了黨、政領導和發(fā)揮群眾主動性的高度統(tǒng)一。它適應了蘇區(qū)革命的需要，極大提高了農(nóng)民的組織化程度和工作積極性，有效地動員了社會資源，既保障了蘇維埃政府對鄉(xiāng)村社會行政的有效性，又保障了鄉(xiāng)村社會的自主性。 （萬振凡）

（摘自《紅色文化周刊》）